När tillit ger likformighet: Tillitsparadoxen bortom NPM

Hur hanterar bistånds­givare och biståndsmottagare den osäkra omvärld som det internationella biståndet verkar i? Vilken roll spelar tillit? I fallstudier av givare och mottagare av biståndsmedel har Susanna Alexius och Janet Vähämäki funnit en tillitsparadox – nämligen att organisationerna i hög grad sätter sin tillit till just sådan mål- och resultatstyrning vars kritik givit upphov till den rådande tillitsreformen.

Vår forskning handlar om hur bistånds­givare och biståndsmottagare hanterar den osäkra omvärld som det internationella biståndet verkar i. Vilken roll spelar tillit? Vem litar på vem eller vad? Vad kan förklara de tillitsmönster vi ser och vilka konsekvenser har de för organiseringen av bistånd?

New Public Management (NPM) och reformer relaterade till NPM har under senare tid kritiserats allt mer. Som ett svar på denna kritik tillsatte regeringen 2016 en ”Tillitsdelegation” som bidragit till att utveckla så kallad tillitsstyrning. Även om biståndssektorn inte har varit föremål för Tillitsdelegationens arbete, är det tydligt att idéer om tillitsstyrning och alternativa styrformer röner ett stort intresse även inom sektorn. Men vilken roll spelar tillit här? Vem eller vad litar givare och biståndsmottagare på? Vad kan förklara de tillitsmönster vi ser och vilka konsekvenser får de för organiseringen av bistånd och dess resultat?

Relationer inom biståndssektorn karaktäriseras av tre särskilda omständigheter: distans, ojämlikhet och komplexitet. Samtliga bidrar till upplevd osäkerhet. Tillit kan ses som ett substitut till den förvissning som många aktörer inom det internationella biståndet önskar sig men sällan uppnår. Det är därför inte förvånande att tillit länge har ansetts vara en framgångsfaktor för biståndsprojekt och en grundläggande förutsättning för goda biståndsrelationer och aktiviteter.

Trots att förekomsten av distans, ojämlikhet och komplexitet inom biståndet upplevs öka behovet av tillit, medför dessa förhållanden också utmaningar när det gäller mellanmänsklig tillit. Aktörer som är involverade i biståndsrelationer försöker därför hantera sin upplevda osäkerhet genom att överföra tillit från andra ”tillitskällor”. Men vad litar man då på?  I fallstudier av aktörer som själva får och sedan vidareförmedlar biståndsmedel från Sida har vi funnit att dessa organisationer i hög grad sätter sin tillit till opersonliga tillitskällor, såsom generella styrteknologier, organisations­generella strukturer eller processer. Något paradoxalt litar de alltså på just den typ av NPM-styrning vars kritik givit upphov till den rådande tillitsreformen.

En framträdande tillitskälla visar sig alltså vara formell organisering och våra empiriska studier ger vid handen att det finns ett inflytelserikt ideal för hur en ”riktig biståndsorganisation” ska se ut och bete sig. Detta ideal tar sig uttryck i förväntningar om att olika typer av biståndsaktörer – föreningar, forskningsorganisationer, myndigheter eller företag  – alla bör organisera sig på ett likartat sätt och använda likartade styrverktyg och kontrollstrukturer för att vinna tillitspoäng. En konsekvens av att givare alltmer tycks förlita sig på opersonliga tillitskällor är att aktörer från olika institutionella kontexter och domäner – föreningar, myndigheter, företag och forskningsorganisationer – blir alltmer lika varandra i sin organisering, där generell managementkunskap visar sig vara en viktig gemensam nämnare.

Mot bakgrund av våra studier menar vi också att det inte går att säga att en viss managementteknologi alltid ökar tilliten eller minskar tilliten, utan att detta avgörs av vems perspektiv man ser det ifrån. Vi har sett att organisationer i mottagarrollen ofta anser att det behövs färre kontrollverktyg och mindre tillsyn medan de, när de agerar som givare, gärna vill lägga till fler kontrollverktyg och mer tillsyn. Detta innebär att kontroll och tillsyn tycks öka i biståndskedjorna, från avsändargivaren i Sverige till slutmottagaren i utvecklingsländerna. Kontroll tycks då leda till ännu mer kontroll.

Men, eftersom organisationerna i sina olika roller upplever styrningen olika har vi också sett att ökad tillsyn, kontroll och mätning inte alltid leder till mindre tillit, som ofta föreslagits i den populära debatten. Beroende på rollen (givare eller mottagare) men även på den specifika upplevelsen av tillit hos organisationens företrädare, kan samma typ och samma mängd av kontroll eller mätning uppfattas som välkommen eller ovälkommen, nödvändig eller onödig, tillitsskapande eller tillitsminskande.

Medan organisationer i mottagarrollen ofta uppfattar att styrningen hindrar deras arbete ser organisationer i givarrollen den i regel som mera stödjande för deras arbete och ett fullföljande av ansvaret som ligger i rollen. Mottagare som är mer beroende av biståndsmedel och som inte har resurser att hantera alltför många styrverktyg tycks ha svårare att se dem som tillitsskapande och stödjande. Avgörande för hur managementteknologier uppfattas är om de introduceras med eller utan förklaring och syfte.

Susanna Alexius, docent i företagsekonomi, forskare vid Score, SU

Janet Vähämäki, doktor i företagsekonomi, forskare vid Score och SEI

Alexius och Vähämäkis artikel In proper organization we trust – trust in interorganizational aid relations finns att läsa här.